Yeni iktidar modeli: Makro istikrarı eşitsizlikle sağlamak

Ensar Yılmaz*

Türkiye’de iktidarın uzun süredir makro istikrarı sağlama çabasının yükünü sıradan insanların sırtına yüklediğini görmemek mümkün değil. Uzun süredir kamu bütçesi ve tercihleri bir “gelir transfer pompası” gibi çalışmaktadır. Bu şekilde kamu kaynakları genel halk havuzundan küçük ama derin bireysel kuyulara aktarılmaktadır. Bunun da üç temel kanal üzerinden işlediğini düşünüyorum: (i) politik firmalara verilen garantiler ve imtiyazlar (ii) kamu borçlanma mekanizması ve (iii) kur korumalı mevduat (KKM) ürünü.

(i) Politik firmalara verilen garantiler

Uzun süredir devletin büyük inşaat ve enerji projelerini üstlenen ve iktidar partisi ile angajmanı olan “politik firmalar”dan bahsediyoruz. Bu firmalar sadece devlet ihaleleri almanın ötesinde iktidarla kurdukları simbiyotik ve karşılıklılık esası üzerine dayalı sürekli bir ilişkiyi temsil ederler.  Bu ilişki biçiminin hem piyasa etkinliğini bozduğunu hem de ciddi gelir transferlerine yol açtığı ortadadır. Büyük kısmı inşaat olan büyük projelerin belirli sayıda ve aynı şirketler tarafından üstleniliyor olması politik bir tercihtir. Bu politik tercihin yarattığı birtakım eşitsizlikleri ifade etmek istiyorum.

İktidar çevreleri kamu-özel işbirliği çerçevesinde gerçekleşen bu tür büyük projeleri savunurken sıklıkla “en pahalı hizmet olmayan hizmettir” argümanını kullanırlar.  Burada hizmetin maliyetinden ziyade varlığına daha fazla değer veren bir tutum söz konusudur. Oysa bu projelerin alternatif maliyetlerini dikkate almadan doğru bir değerlendirme yapamayız. Bu bağlamda, alternatif maliyet direkt ve katı bir hesaplamadan ziyade bir sosyal refah projeksiyonu çerçevesinde değerlendirilmelidir. Alternatif maliyet, örneğin Çanakkale köprüsü durumunda olduğu gibi, sadece bir zaman ve enerji tasarrufu meselesinden öte bir ülkenin sosyal refah tercihine uygun projeleri önceliklendirme sorunudur. Bundan kastım, olası projelerin ilk önce sosyal refah önceliklerinin belirlenmesidir. Bir köprü veya havaalanı elbette yapılabilir ve yapılmalıdır da fakat zamanlaması ve maliyeti üzerinde daha fazla durmamız gerekir.  Bugün ülkenin istediği en önemli şey, sağlıklı, adil ve üretken üretimdir, o da büyük oranda eğitim ve teknolojiye bağlıdır. Denebilir ki, bu iki durum, yani köprü yapmak veya eğitim/teknolojiye yatırım yapmak birbirinin ikamesi değildir, yani her ikisi de aynı anda yapılabilir. Fakat sınırlı kamu kaynaklarını düşündüğümüzde birine aktarılan kaynağın ve ilginin diğerini ötelediğini kabul etmek gerekir. Bu aslında dönemler ve nesiller arası kaynakların kullanımına dönük bir sosyal refah tercihidir. Bu da ciddi bir “planlama” gerektirir. Fakat mevcut büyük inşaat projelerine dönük tercihin kapsamlı bir sosyal tercih olmaktan çok, inşaat ile hızlı büyüme ve görünür eser bırakma kaygısı çok daha belirleyicidir. Bu yanıyla, AKP iktidarının “sovyetik” bir tarafı vardır. Yani yapılan tercihlerin niteliğinde uzun dönemli sosyal refahtan ziyade, görünür olmak ve çabuk sonuç almak gibi ciddi bir siyasi kaygı vardır.

Bugün büyük projelerin önemli bir kısmı kamu-özel ortaklığı denen bir finansman yöntemi ile yapılan projelerdir. Burada “kamu” ifadesi aslında bir tür yanıltmacıdır. Kamuyu burada sadece özele verdiği imtiyazlar üzerinden anlamak daha doğru olur. Bu projelerin en önemli unsuru “talep” garantisi vererek özel firmayı bu işlere ikna etmekten ibarettir. Burada firmalara özünde gelir garantisi verilmiştir (miktar çarpı fiyat). Böylece hem miktar üzerinden hem de fiyat üzerinden garanti sağlanarak her iki değişkenden olası negatif sapmalar nötralize edilmiştir. Toplam gelir garanti düzeyi de büyük oranda potansiyel talepten ziyade firma maliyeti ve karı üzerinden hesaplanan bir değerdir. Çünkü aksi takdirde birçok projede bu kadar talep sapması olması mümkün olamazdı (bazı projelerde gerçek talep, garantilerin yüzde 10 düzeyinin dahi altında kalmaktadır). Belli ki bu sadece bir öngörü problemi değil, firmayı karlı kılacak bir gelir düzeyi üzerinden yapılan bir hesaplamadır. Bu yüzden hem fiyat hem de garanti miktarı (kullanan kişi) aynı anda bu kadar yüksek olabilmektedir. Gelir garantisinin bu kadar yüksek olmasının projelerin büyüklüğünden, yani ölçeğinden kaynaklandığı da oldukça açık. Çoğu proje olmaları gereken ölçekten çok daha büyükler. Ölçek büyüklüğünün talepten ziyade, ifade ettiğim gibi firmanın maliyetleri ve kârı ile şekillendiğini düşünüyorum.

Bu projelere verilen garantiler kamu bütçesinden aktarılmaktadır. Yani insanlar hem hizmet alamadıkları gibi hem de bunu ödemek durumunda kalıyorlar. Talebin bir kısmını telafi etmek için yapılanlar da ayrı sosyal refah kayıplarına neden olmaktadır. İnsanları yeni projelere yönlendirmek için mevcutlar yollar, havaalanları ve hastaneler âtıl hale getirilmektedir. Dahası, şehir içindeki havalimanı ve hastanelerin taşınması şehir dokusunu zedelediği gibi hizmetlere ulaşımı da zorlaştırmaktadır.

Bu tür projeleri savunmak için kullanılan diğer bir argüman da kamu bütçesinden bir kaynak çıkmadığı şeklindedir. Başlangıç finansmanı açısından bu doğrudur. Fakat asıl mesele bunun sonuçta kamuya maliyetinin ne olduğudur. Bunlar büyük oranda kamu, özel ve yabancı banka konsorsiyumlarıyla finanse edilen projelerdir. Kamu bankalarının bu projelere ucuz finansman sağladığını ve kamu bankalarını dış borçlanmaya ittiğini ve bunlara kamu garantisi verildiğini biliyoruz. Yani aslında başlangıç finansman aşamasından itibaren kamu kaynaklarının kullanıldığını görüyoruz. Dahası, projelerin üretim aşamasında da politik firmalara ciddi düzeyde kamu kaynaklarının transferi söz konusudur; arazi verilmesi, vergi indirimi ve muafiyetlerin getirilmesi bunlardan bazılarıdır.

Diğer önemli bir transfer kalemi de bu tür projelerin önemli bir kısmının ülkenin batı bölgelerine dönük olmasıdır. Bu da bölgesel eşitsizliğe neden olduğu gibi, ülkeyi batıya yığmaktadır. Bunu ileride daha net anlayacağımızı düşünüyorum. Anadolu’nun birçok kenti yaşı ilerlemiş insanlara kalmış durumda ve göç etmiş bölge insanları da kendi kentlerini yazın yaylaya gider gibi ziyaret etmektedirler. Üretimden uzaklaşan ve yaşı ilerlemiş bir seçmen kesiminin de politik tercihlerini etkileyen bir demografik dönüşüme de neden olmaktadır. Ortaya çıkan bu durumun en önemli nedeni belirli bir program çerçevesinde ülke coğrafyasının bütüncül ve adil gelişimine odaklanılmamış olmasıdır. Birçok bilim insanın da belirttiği gibi önümüzdeki dönemin/çağın en önemli perspektifi insanların mutlu oldukları şehirler kurmaktır. Göç sadece göç edilen yeri değil göç veren bölgeyi de çekilmez hale getirir. Göç, mutlu şehirler kurmayı güçleştirir.  Bu tür büyük projelerin büyük şehirlere göçü hızlandırdığı ve diğer şehirleri boşalttığını gözlemliyoruz. Bu aynı zamanda göç veren bölgelere kaynak aktarımını da sınırlamaktadır. Bu da bölgeler arası refah transferidir. Batıdaki her bir büyük projenin alternatif maliyetinin bölgesel eşitsizliği kalıcı kılma olabileceği dikkate alınmalıdır.

(ii) Kamu borçlanma mekanizması

Son dönemde kamu borçlanması ile birlikte oluşan faiz gelir transferleri de oldukça temel bir eşitsizlik kaynağına dönüşmüş durumdadır. Kamu finansman kararında vergi-borçlanma kompozisyonu önemli bir karardır. Bu sadece bir bütçe finansman kararı da değildir, kaynak dağılımından tutun gelir eşitsizliğine kadar çok sayıda kararı etkileyen bir süreçtir.

Kamu borçlanması büyük oranda borçlanılan para (yerli para-yabancı para) ve kimden borçlanıldığına bağlı olarak farklı refah ve gelir transferlerine neden olur. Şu an kamu borcunun yaklaşık yüzde 66’sı dövize endeksli ve sadece yüzde 15’i sabit faizle gerçekleşmiş durumdadır. Dolayısıyla, kamu bütçesi döviz kurlarındaki değişimlere karşı oldukça duyarlı durumdadır. Toplam kamu (Hazine artı MB) net döviz borç miktarı 200 milyar dolar düzeyindedir. Bu da basitçe 1 TL’lik artışın 200 milyar gibi yük getirmesi demektir. Bu şekilde gerçekleşen kaynak transferi sadece borç stoku üzerinden gerçekleşen kısmıdır. Son dönemlerde özellikle dış borçlanmada artan faiz oranları da bu kaynak transferinin diğer bir yönüdür. Kısa bir süre önce devlet 5 yıl vadeli 2 milyar dolar borçlandı ve borçlanma faiz oranı son dönemlerin en yüksek oranı oldu, yaklaşık yüzde 8,5. Bu da ciddi anlamda dış finansörlere aktarılan bir gelir transferidir. Artan risk primi ile borçlanma maliyeti artmaktadır. Bu yüzden, toplam faiz ödemelerinin bütçedeki payı 2018 yılından bu yana sürekli artmaktadır. 2021’de bu oran yüzde 11 düzeyinde gerçekleşti. 2021 yılı itibariyle son 1 yılda faiz giderleri yüzde 35, son 2 yılda ise yüzde 81 artış gösterdi. Toplanan vergilerden faiz ödemelerine yapılan harcamalarda da ciddi bir artış söz konusudur. 2021’de bu oran yaklaşık yüzde 16’dır, yani yaklaşık her 7 TL'lik verginin 1 lirası faize gitmektedir.

Tüm bu istatistikler kamunun ciddi anlamda borçlanma üzerinden yaptığı ödemelerle ciddi bir kaynak transferinin kaynağına dönüştüğünü göstermektedir. Hazine tahvili alanlar sınırlı sayıda finansal yatırımcıdan oluşmaktadır (yaklaşık yüzde 70’i bankalardan oluşmaktadır). Kamunun borçlanma ihtiyacı arttıkça transferin boyutu da bu gruplara artmaktadır. Banka bilanço aktiflerinde kredilerin aleyhine hazine kâğıtları oranındaki artış da bunun göstergesidir.  Özellikle değişken faizli ve enflasyona endeksli tahviller yoluyla da pozitif reel kazanç garanti altına alınmaktadır.  

Kamunun borçlanması özellikle yüksek faizlerde daha ciddi bir gelir transferi yaratır. Borçlanmanın son dönemlerde merkez bankası politika faizinin düşük tutulması fakat tahvil faizlerinin yükselmesi transferin niteliğini daha da adaletsiz hale getirmektedir. Örneğin, bankalar özellikle Merkez Bankası’ndan yüzde 14 faiz oranı ile aldıkları parayla faizi ortalama yüzde 25 olan hazine kâğıtları alabilmektedir. Bu iki borç alma-borç verme faizlerinin vadeleri farklı da olsa Merkez Bankası sürekli bir faiz düzeyinde borç verme imkânı verdiği için bankalar bunu sürdürebilmektedir.  Yani bir kamu kurumundan (Merkez Bankası) alınan ucuz para diğer bir kamu kamu kurumuna (hazine) daha pahalıya satılmaktadır. Aşağıda da ifade edeceğim gibi, bankaların finansmanı sadece ucuz merkez bankası kaynakları üzerinden değil, KKM ile birlikte ucuz mevduat toplam imkânı da vermektedir. Bu yüzden, Merkez Bankası’nın düşük faiz politikası ile birlikte ortaya çıkan komplikasyonların boyutunu kestirmek güçleşmektedir.

(iii) KKM ile aktarılan gelir transferi

Diğer bir gelir transfer kaynağı döviz kuru istikrarını sağlamak için geliştirilen KKM finansal ürünüdür. KKM, döviz getirisi sunan bir yerli para mevduat hesabıdır. Minimum getiri olan mevduat faiz oranı üzerindeki tüm getirileri devlet tarafından karşılanan bir döviz kuru primi uygulamasıdır.  Bu yanıyla, KKM hesabına dâhil ettiği her lirayı dövize çeviren bir simyacı kimyasalı gibidir.  Yani, özünde döviz kuru istikrarı için devlet tarafından bizden KKM mevduat sahiplerine ödenen bir “makro istikrar bedeli”dir. Bu haliyle, KKM bugünü kurtarmak amacıyla zamana eşitsizlik ve sistemik risk yayan bir yapıdır

Toplam büyüklüğü 600 milyara yaklaşan KKM’de bu dönemde 1 milyona yakın hesap bulunmaktadır.  Çeşitli projeksiyonlar üzerinden yapılan (hangi periyotta ne kadar para ve hangi döviz kuru ile girildiğine bağlı olarak) hesaplamalar ciddi düzeyde bir transferin süreklilik kazandığını göstermektedir. Kapsamı her geçen gün de genişlemektedir.

KKM hala toplam mevduatın sadece yüzde 10’nunu oluşturmaktadır. Bu aslında transferleri nispeten azaltan bir durumdur. KKM’nin maksimum getiri düzeyi döviz kurundaki değişime yakın olduğu için döviz hesabından KKM’ye geçenlerin sayısı şimdilik sınırlı kalmaktadır. Fakat yine de minimum getiri (mevduat faiz oranı) imkânı verdiği için daha avantajlı olduğunu söylemek mümkün. Yani döviz kurundaki değişimin yönünden bağımsız kazanç imkânı sunmaktadır. Bu yüzden de zamanla daha fazla insanın bu hesaba kayması muhtemeldir. Dolayısıyla, KKM’nin büyüme dinamiği dikkate alınması gereken bir konudur. KKM mevcut mevduatların getiri artışı ile birlikte tekrardan daha büyük bir miktarla sisteme dâhil olmasının yanında dışardan yeni para girişi de söz konusudur. Bu da KKM’yi büyüten bir mekanizmadır. KKM daha fazla büyüdükçe etki alanı da genişlemektedir. Bu hem daha fazla transfer hem de olası döviz kurundaki hareketliliğin neden olabileceği daha fazla sistemik risk demektir.

Sistemik riski iki yönlü analiz etmek gerekir. Bunlardan biri döviz kurunun sıçraması durumunda ortaya çıkan ciddi bir kriz alanıdır, diğeri ise döviz kurunun aşağı baskılanması ile oluşan yerli paranın değerlenmesi durumudur. İkinci durum dış ticaret dengesini ciddi anlamda etkileyecek bir durumdur, şimdiden 2022 yılının sadece ilk iki ayında dış ticaret açığı yaklaşık 18 milyar dolardır. Bu dönemde ihracat sadece yüzde 20 artarken, ithalat yüzde 50 düzeyinde arttı. KKM’nin uygulanma süresine bağlı olarak oluşabilecek en büyük riskin, özellikle enflasyon kontrolünün güçleştiği durumda, dış ticaret açığı olduğunu düşünüyorum. Kur istikrar programlarının en zayıf noktası budur ve çoğu zamanla krizle sonuçlanır. Herhangi bir kriz durumunda kaybedenlerin kimler olduğu bellidir. Bunun KKM mudileri olmadığı açık.

Bu nedenle, KKM’nin optimal bir mevduat düzeyi olmalıdır. Yani hem transfer düzeyini sınırlı tutan hem de cari açık dengesini makul düzeyde tutan bir “optimal KKM düzeyi” olmalıdır. Tabii bu sadece KKM düzeyi ile sağlanamaz, bunun için döviz kuru müdahaleleri de olacaktır. Aksi takdirde, KKM kendisini büyüterek tahrip etme potansiyeli taşır.  Fransız işgali sırasında Hanoi’de (Vietnam) sayıları çok artan sıçanların sayısını azaltmak için Fransızlar bu hayvanın kuyruğunu getirene para vermeyi denediler, fakat bir müddet sonra insanlar daha fazla para kazanmak için daha fazla hayvan yetiştirmeye başladılar. Bu basitçe, davranışını yönlendirmeye çalıştığınız insanların artık buna göre pozisyon aldıklarını göstermesi açısından önemlidir. Aynı mantık KKM için de geçerlidir ve bu yüzden büyüme potansiyeli dikkatle izlenmelidir. Fakat finansal bir yapının tek bir ürün etrafında kurgulanması ciddi anlamda istikrarsızlık kaynağıdır ve bu da daha fazla dikkatli olmayı gerektirir.

KKM kamu ödemeleri belli hesaplardan (TL veya döviz hesaplarından) geçişe bağlı olarak hazine ve merkez bankası üzerinden gerçekleşmektedir. Merkez Bankası üzerinden yapılan ödemeler parasal genişlemeye neden olacaktır. Fakat bu tür bir parasal genişlemenin bu aşamada direkt enflasyona neden olacağını düşünmüyorum.  Yapılan ödemelerin büyük oranda tekrardan bu “ganimete” akacağı gözüküyor (itiraz olmadığı müddetçe bankalar KKM hesaplarını direkt uzatıyorlar). KKM getiri ödemeleri belirli bir ölçüye kadar servet etkisi yaratsa da (artan getiriden dolayı tüketimin artması), zengin mudilerin marjinal tüketim eğilimi düşüktür. Fakat bu paraların ilerde diğer varlıklara yönelme eğilimi olacaktır, bu durumda varlık enflasyonu söz konusu olabilir.  Ödemeler hazine üzerinden yapıldığında ise etkisi farklılaşabilir. Hazine ödemeleri büyük oranda yeni tahvil ihracı ile karşılanacaktır. Bu da yukarıda bahsettiğim kamu borçlanması ile oluşan “gelir transfer ağı”nın bir diğer bileşeni olacaktır.

Her iki kurumsal ödemenin etkileri farklılaşsa da kazananlar değişmiyor: KKM mudileri ve bankalar. KKM’nin gelir transfer işlevinde “kuluçka” görevi gören bankalar bu düzeneğin en önemli kazananlarından birdir. Özellikle KKM ile mevduat faizlerinin baskılanması bankaların hem tahvil hem de kredi faiz kazancını artırmaktadır. Banka kârlarının 2022 yılının ilk iki ayında yaklaşık 3 katı kadar artırmış olması ve bunun da önemli oranda faiz gelirlerindeki artıştan kaynaklanıyor olması tesadüf değildir. Merkez Bankası’nın düşük politika faizi ile bankaları fonladığı durumu da bu resme dâhil ettiğimizde transferin boyutu daha iyi anlaşılır. Mevcut iktidar bankaların bu yüksek kazancının farkına varmış olacak ki kurumsal vergi düzeylerini yüzde 20’den yüzde 25’e yükseltti. Bu şekilde, transferin küçük bir kısmı geri alınmış olacak. Diğer yandan, ilk aşamada teorik de olsa KKM diğer birçok rant davranışını tetiklemesi açısından da sorunlu işlevlere sahip olabilir. Örneğin, kredi çekilerek KKM’ye girilmesi veya KKM ödemelerinin finansmanı için çıkarılan tahvillerin yine bankalarca satın alınması gibi.

Geldiğimiz bu noktada KKM ile ilgili oluşan durumu daha sağlıklı düşünmek gerekir. Birincisi, uygun bir faiz politikası ile bu noktaya gelinmezdi. Enflasyon ve dolayısıyla döviz kurundaki değişim de belli bir düzeyde tutulabilirdi. Bu durumda da daha yüksek faizli tahvil üzerinden de bir gelir aktarımı olacağı muhakkak. Fakat bu sosyal vicdanı daha az rahatsız edeceği gibi, makro istikrar daha kolay sağlanacağından bu tür transferler de daha kısa sürede ve daha kolayca aşağı çekilebilirdi. İkincisi, bir kez kendimizi bu durumda bulduktan sonra bu sistemden çıkışın optimal olarak nasıl tasarlanması gerektiği kritik bir probleme dönüşür. KKM’den hızlı ve zamansız çıkılması daha ciddi problemlere neden olabilir. Bunun üzerinde düşünmek gerekir.

Sonuç olarak, makro istikrarı sağlamak için yukarıda saydığım uygulamalar, yani talep istikrarı (verilen garantiler), mali finansmanın sağlanması (artan borçlanma) ve döviz kuru istikrarı (KKM ürünü), ciddi eşitsizlik ve etkisizliklere neden olmaktadır. Normalde piyasanın yarattığı eşitsizlikler (yeniden dağıtım öncesi eşitsizlik) devletin vergi ve sosyal transferleri kısmen düzeltilir. Oysa son dönemlerde bunun tersi bir durumla karşı karşıyayız. Devlet makro istikrar adına gelir dağılımını daha da bozacak politikalar izlemektedir. Bunların bir an önce tekrardan gözden geçirilmesi gerekir.

*Yıldız Teknik Üniversitesi İktisat Bölümü