Türkiye Varlık Fonu: Hedefini al, piyasanı al, her şeyi al!-1

Türkiye Varlık Fonu (TVF) 2016 yılında sermayesi devlet (Özelleştirme Fonu) tarafından karşılanarak kuruldu. 2021 yılında aniden görevden alınan Genel Müdür Zafer Sönmez’in başına geleceklerden habersiz bir şekilde verdiği son röportajlarındaki verileri doğru kabul edersek, TVF’nin 2020 sonunda 33 milyar ABD doları net varlık değerine ve 250 milyar dolarlık bir bilanço değerine ulaştığını görüyoruz. Uzun bir dönem boyunca âtıl kalan TVF, kuruluşundan itibaren önemli tartışmaların odağında yer aldı, ancak esasen son iki yılda işlemlerini artırmaya ve dikkate değer bir finansal aktör olmaya başladı.

Önümüzdeki yıllarda aynı önemini koruyacağı aşikâr olan Varlık Fonu neyi amaçlıyor, neyi simgeliyor ve Türkiye kapitalizminin işleyişi açısından bize ne söylüyor? Kısaca bu soruların cevaplarını vermeye çalışacağım.

HEDEFİNİ AL: REKABETÇİLİK VE FİNANSAL DERİNLEŞME

TVF kamusal varlıkları ve elde ettikleri gelirleri birer menkul kıymet haline getirip kaynak sağlamayı, bu kaynağı Türkiye’de sermaye birikimi temposunu artırmak için kullanmayı amaçlayan bir girişim.

TVF’nin internet sitesi, Fonu bir değer yaratım aracı olarak tanıtıyor. Buna göre:

Fon, değer yarattığı şirketlerden lisans, kâr ve kira geliri elde ederek kendini finanse edebilen bir yapı oluşturmayı hedefler. Türkiye’nin vizyoner projelerine de sermaye desteği sağlamak için çalışır.

Nihai amacı, stratejik yatırımlarıyla Türkiye’deki şirketlerden bölgesel ve küresel liderler çıkmasına destek olmak, finansal piyasaların iyileşmesine katkıda bulunmak ve gelecek nesillere ekonomisi güçlü bir ülke bırakmaktır.

Söz konusu amaç, şirket refahı anlayışının iyi bir özeti. Buna göre hayat standartlarında iyileşmenin yolu rekabetçi şirketler oluşturmak ya da bunlara destek olmak ile finansal alanda değerlenen paranın yeni yatırımlar için zemin oluşturmasını sağlamaktan geçiyor. Türkiye’de de resmî olarak açıklanan hedefler; Fon bünyesindeki ve kamuya ait olan varlıkların değerini artırmak, rekabetçi şirketleri desteklemek ve sermaye desteği sağlamak ile finansal piyasalarda derinleşmeyi teşvik etmek olarak sıralanmış. Bu bağlamda TVF, küresel Güney ülkelerinde neoliberal dönemin amentüsü haline gelmiş olan finansal piyasa derinleşmesi ve kalkınma arasında kurulan özdeşliğin Türkiye bağlamında yeni taşıyıcı kolonlarından birisi olarak tasarlanmış bulunuyor. Aynı zamanda neoliberal dönemin temel stratejilerinden olan şirket refahını korumak ve artırmak amacını açık olarak benimsiyor.

Geleneksel varlık fonları, ticaret fazlasını ya da petrol, doğalgaz gibi kaynaklardan elde edilen geliri değerlendirmek amacıyla kurulmuşlardır. Bu kaynaklara ya da cari fazlaya sahip olmayan bir ülke ekonomisinde kurulacak varlık fonu, daha ziyade bir yatırım ve kalkınma fonuna benzemek durumunda. Türkiye’de billurlaşan yapı da kamusal varlıkların (devlet şirketleri, devletin bazı gelir kalemleri ve taşınmazları) teminat gösterildiği bir borçlanma ve bu paranın yeni yatırımlara kanalize edilmesi bakımından bir kalkınma/yatırım fonu niteliği sergilemeye devam ediyor. Kısacası, TVF geleneksel bir Varlık Fonu değil, ancak muadillerinde olduğu üzere, şirket refahı ana doğrultusunu oluşturuyor.

TVF’nin strateji planı onaylanmak üzere 2017’de zamanın Başbakanlığına iletilmiş ancak bir yıl boyunca hiçbir işlem gerçekleşmemişti. 2018’de rejim değişikliği tamamlandıktan sonra daha fazla girişimde bulunuldu, fakat uygun borçlanmanın Türkiye’nin 2018-19 krizi koşullarında gerçekleşmemesi kapsamlı işlemleri bir süre daha erteledi. Son bir yılı aşkın süredir gerçekleşen işlemler aynı zamanda kurumsal hedefler bakımından 2019’a kadar hareketsiz Fon’un ataletinin geride kaldığının da ifadesi. 2020 yılı içinde Türkiye’nin en büyük telekomünikasyon şirketinin çoğunluk hisselerinin alınmasından, sermayelendirme işlemleriyle bazı devlet bankalarında TVF hisselerinin artmasına çeşitli finansal işlemleri Fon’un bu ana amacına bakarak değerlendirmek gerekiyor.

Türkiye bağlamındaki kuruluş hikayesi bir miktar geç kalındığını söylemeyi mümkün kılıyor, ancak doğal kaynak ve cari işlem fazlası olmaksızın, stratejik şirketlerin finansman ihtiyacını hafifletecek, yeni yatırımları destekleyecek bir yatırım/kalkınma fonu olarak işleyecek “varlık fonu” kurmanın mümkün olduğunu gösteriyor. 20. yüzyılın sonu ve 21. yüzyılın başında az sayıda ülkede “varlık fonu” adını da alan, esasında kalkınma/yatırım fonu niteliği arz edenlere benzer bir konumda yer alan TVF bunlar içinde en büyüğü olmaya aday.

TVF, kamusal varlıkların teminat gösterilmesiyle yeni kaynak yaratma amacı güdüyor. Aynı zamanda bu varlıkların birer portföy unsuru olarak yönetilmeleriyle değerlerini artıracakları öngörülüyor. “Değer yaratma” olarak tasvir edilen yöntem, menkul kıymetleştirme ve finansal piyasa üzerinden gelecekle kırılgan bir bağ kurmak. Nitekim, Türkiye’de Fon’un kuruluş dönemindeki Ekonomi Bakanı Nihat Zeybekçi, hedefin, geleceğin gelirini bugüne aktarmak ve bu sayede diferansiyel birikim imkânı yaratmak olduğunu açıkça ilan etmişti:

"Bazı fon kaynakları oraya aktarılacak. Hazine'nin elindeki kiralanmış olan tüm değerler içinden olacak. Ege ya da Antalya'daki turizm alanlarının elde ettiği gelir var. Bu geliri Varlık Fonu alacak. 20 yıllık bu gelirle uluslararası piyasalara çıkacak. Bu gelir satılık. Bir nevi bunu bugüne çevirerek nakdini almak… Bütün gayrimenkul ve taşınmazları tek tek kâğıda çevireceğiz."

Kısacası TVF, kamusal varlıkların kullanımı ile yeni finansal imkanlar yaratmayı ve bu olanağı daha fazla yatırım yapılması (bizzat TVF’nin ya da özel sektörün yatırımları) için kullanmayı amaçlamakta.

Adımları ağır aksak atılmış olsa da Fon’un kuruluşundan bu yana geçen beş yılda, 23 şirket, 2 lisans ve taşınmazlardan oluşan portföyü ile varlıklarını ve gelecekte elde edilecek geliri teminat göstererek uygun koşullarda borçlanan dev bir finansal araç oluşturuldu. Bazı şirketlerde ana hissedar olan, önümüzdeki yıllarda yatırımlarının üçte birini yurtdışına yapma kararlılığındaki bu araca yeni bir Hazine sıfatı yakıştırmak gerçekçi mi?

PİYASANI AL: DEVLETİN FİNANSALLAŞMASI

Türkiye’deki politik tartışma içinde kolaycı tarifler, gerçekliğin karmaşıklığını ifade etme çabasındaki analizleri genellikle bastırır ve görünmez kılar. TVF kurulduktan sonra ortaya atılan ve halen çok sayıda teknokrat, parlamenter ve hatta araştırmacı tarafından kullanılan bir tabire göre TVF, yeni ve kontrol dışı bir borçlanma aracı, yeni bir Hazine’dir. TVF’ye “paralel Hazine” denmesinin nedeni, Fonun kamu kaynaklarına dayanan ancak kamunun gerçekte kontrol etmediği ve fakat borçlanmak için kullanılacak bir araç olduğu kanaatidir.

Söz konusu betimleme gerçeklikten uzak, fakat bu tasvir bazı TVF değerlendirmelerinde hâkim hale gelmiş bulunuyor. Fonun, kamunun kontrolünden azade olduğu ve borçlanacağı kısmı doğru olan noktalar. Kamuya açıklık ve şeffaflık öngören Santiago ilkeleriyle uyumu gündemine almış olsa da TVF, kuruluşundan itibaren ardı arkası kesilmeyen düzenlemelerle Sayıştay Kanunu, Kamu İhale Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Devlet Memurları Kanunu, özelleştirmeye ilişkin yasalar ile kamu kurum ve kuruluşlarına uygulanan kısıtlamalardan muaf hale getirilmiş durumda. Meclis’te parlamenterlerin sorularını yanıtlamayı ya da bir uluslararası denetim firmasının denetimini şeffaflık açısından yeterli gören teknokratlar, örneğin 2023 yılında TVF’nin bu ilkelere uygun hale geldiğini ilan edebilirler. Ancak bu ilan, Fon’un asgari şeffaflık öngören uluslararası ilkelere uygun hale geldiği anlamına gelmeyebilir. Hâlihazırda TVF kamuya açık bilgi temin etmiyor, kamusal varlıkların piyasada değerlenme ve teminat olarak kullanımına ilişkin demokratik bir tartışma yürütülmüyor, stratejik yatırımların neye göre stratejik olduğu bilinmiyor. Türkiye’nin devlet biçimi ve siyasal rejimi göz önünde bulundurulursa, bu unsurların yakın bir zamanda değişmesini beklemek uygun görünmüyor.

Dolayısıyla TVF kamusal denetimden muaf kılınmış bulunuyor ve Türkiye’nin en büyük kalkınma/yatırım fonunun kamu kaynaklarını nasıl kullandığına dair bilgilerimiz son derece sınırlı. Yatırımcılara verilmesi gereken bilgiler ile Meclis’e lütfedilen veriler üzerinden bir resim çizmek mümkün. Ancak bu resme yeni bir Hazine portresi olarak bakmak yanlış. Çünkü Türkiye’de devletin mali aygıtı içinde Hazine’nin geleneksel iki rolü mevcut: Birincisi borç yönetimi, ikincisi de nakit akışı. Bir finansal yönetim merkezi olarak Hazineler farklı ekonomik coğrafyalarda ek görevler üstlenebilirler, Türkiye’de de 1983 sonrasında bir müsteşarlık olarak yapılandırılan Hazine, uluslararası alanda süregiden ekonomi politikası tartışmalarının Türkiye devletine aktarım merkezi olarak daha ön plana çıkmıştı. Ancak altını çizdiğim iki görev alanı esas nitelik taşıyor.

TVF devletin nakit akışını yönetmek gibi bir yetkiye sahip bulunmuyor. Devletin borcunu yönetmek de görevleri arasında yer almıyor. Kamu varlıklarının menkul kıymetleştirilmesi ve finansal işlemler aracılığıyla yeni fon yaratılması ek ya da kontrol dışı bir Hazine oluşturulmasının değil, devlet varlık ve yükümlülüklerinin finansal piyasa dolayımından geçerek ve finansal piyasa aracılığıyla yönetilmeleri sürecinin birer parçası.

Devletlerin finansallaşması sürecini inceleyen birçok araştırmacı bu dönüşümü, devletin ekonomik faaliyetlerinde finansal mantığın baskın hale gelmesi üzerinden tanımlamaktalar. Örneğin, Köln Üniversitesi’nden bir araştırma ekibinin 2020 tarihli ve OECD ülkeleri üzerinden yaptıkları karşılaştırmada, devletin yükümlülüklerinin finansallaşması, piyasada el değiştirilebilir borcun toplam devlet borcu içindeki oranı ve borç yönetiminde takas kullanımına dair veriler incelenerek sergileniyor. Devletin varlıkları bakımından finansallaşmayı ise kamu iktisadi teşebbüslerinin faaliyet dışı gelirlerinin toplam gelirlerine oranı ve devlet varlıklarının bir portföy yönetim mantığıyla hisse ve likit varlıklara dönüşmesi/yönlendirilmesi üzerinden tartışmak mümkün.

Bu perspektif sadece ampirik karşılaştırma imkânı sunmuyor, aynı zamanda çok sayıda ülkede 20. yüzyıl sonu ve 21. yüzyılda neden varlık fonlarının kurulduğunu da kısmen açıklıyor. Varlık fonları çeşitli ekonomik coğrafyalarda devletlerin kamusal fonları değerlendirme tercihlerini yansıttıkları kadar, kamusal varlıkları kamu hizmeti temini için kullanılacak kaynak olarak görmekten ziyade, bir risk ve getiri hesabına tabi kılarak değerlendirme isteklerinin de yansımaları. Varlık fonlarının olmadığı ekonomik coğrafyalarda da devletlerin şirketlerin farklı derecelerde hissedarı haline gelme eğiliminin arttığı gözleniyor. Kapitalist devlet sadece yatırımcıya güvence veren, risklerini azaltan mekanizmaları tahsis etmiyor, bu olanağı sunabilmek için kendisi de finansal yatırımcı konumu üstlenmek zorunda kalıyor.

Türkiye’de bir varlık fonunun oluşturulması tam anlamıyla bu isteğe denk düşüyor. TVF, mevzuatında belirtildiği üzere kamusal varlıkların değerini artırmak, rekabetçi şirketlere destek sunmak ve finansal derinleşmeyi teşvik etmek üzere devlet daha etkili bir finansal oyuncu haline geliyor. Bu amaçla elindeki varlıkları “kâğıda çevirme”ye çalışıyor.

Peki, bu girişim Türkiye’nin krizleri, bu krizlerin yönetimi ve politika yapım süreçleri açısından ne ifade ediyor? Arkası yarın.