YAZARLAR

Kamu özel işbirlikleri devletleştirilebilir mi?

Kamu hizmetlerinin gördürülmesi birkaç müteahhidin, şirketin zenginleşmesini mi sağlamalıdır, yoksa hizmetlerin daha iyi ve uygun koşullarda temini mi amaçlanmalıdır? Kur krizi nedeniyle yükün arttığını, önümüzdeki 25 yıl boyunca böyle bir kamburla devam edilemeyeceğini biliyoruz. Dolayısıyla müdahale şart.

Türkiye’de yıllardır çeşitli altyapı ve inşaat projelerine devletin verdiği garantiler ve bu garantilerin yarattığı yük tartışılıyor. Artık tartışmayı bir sonraki aşamaya taşımak gerekli. Ancak söz konusu kamu özel işbirlikleri (KÖİ) olunca uzun bir giriş ve hatırlatmalar sonrasında esas konuya girebileceğiz.

ONLAR DA MI?

Dünyanın dört bir köşesinde sermaye grupları ve temsilcileri Türkiye’de yaygın kullanılan adıyla KÖİ projeleri aracılığıyla kamu hizmetlerinin kâr amacına tabi kılınması sürecinden nemalanıyorlar.

Birleşik Krallık’ta 420 kadar KÖİ projesinde parmağı bulunan Carillion’un 2018’de iflası sonrasında, beledîleştirme/devletleştirme eğilimi daha da güç kazandı. Lakin, irili ufaklı 700 civarında kamu özel işbirliği projesinin 2051’e kadar getireceği finansal yük halen tartışılmaya devam ediyor.

Sadece bir yıl önce Kanada’da Ontario eyaletinin muhafazakâr hükûmeti 65 milyar CAD değerinde 32 projenin KÖİ yöntemiyle yürütülmesini kararlaştırdı. Eyalet yasama organının bir parçası olan denetçi raporuna göre daha önceki 74 KÖİ sözleşmesinin olağan ihale yöntemiyle iş gördürülmesine nazaran sekiz milyar CAD daha fazla maliyet çıkarmış olduğu bilinmesine karşın aynı yöntemde ısrar ediliyor. Çünkü, soygun olarak nitelendirilebilecek bu yöntemden vazgeçmek bazı kesimler için kolay değil.

KÖİ’lere yönelik eleştirilerin yoğunlaşması projeler kaynaklı yük birçok ekonomik coğrafyada önem taşıdığı için anlaşılabilir. Fakat bu hava değişimi yöntemin ortadan kalkması anlamına gelmiyor. Sorun Türkiye ile sınırlı bir nitelik arz etmiyor ya da Türkiye’deki burjuvazinin arazlarıyla geçiştirilemez. Ancak başka birçok alanda olduğu üzere Türkiye’de daha ağır bir nitelik sergiliyor.

HARACA BAĞLANMAK

KÖİ’ler tipik bir şekilde kâr amacının düzgün hizmet temininin ötesine geçtiği şekilde kurgulanırlar. Zamanında Cumhurbaşkanlığı Strateji Bütçe Başkanlığı KÖİ yöntemini “sözleşmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında dengeli bir şekilde paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesi” şeklinde tanımlamışsa da ortada dengenin bulunmadığı biliniyor. Türkiye’de yap-işlet-devret mevzuatının dağınıklığının sağladığı olanaklar kadar Sayıştay’dan sözleşme kaçırılması gibi pratikler ve Sayıştay raporlarına yansıyan az sayıdaki örnek, ihale sonrası ihale şartlarında kamu aleyhine değişiklikler yapıldığını söylemeye izin veriyor.

Üstelik Türkiye’de KÖİ projelerinin muhasebeleştirilmesi uğraşı oldukça geç başladığı için sözleşmeler sonrası ortaya çıkan yükün tam olarak devlet ya da siyasi seçkinler tarafından bilindiğini söylemek de zor. 2018 yılı sonunda Özel İhtisas Komisyonu Raporu 81 KÖİ projesinin takip edildiğini belirtmekteydi. Fakat düzenli bir raporlama bulunmuyor. Yanlış anlaşılmamak için ekleyeyim: Riskin hesaplanmaması ve etkin raporlamanın yapılmaması siyasal bir tercih. Otoriter bir rejimin veri saklama ve karartma yöntemlerinden bir demet…

Dolayısıyla bütçe verilerinden, kurum raporlarından yola çıkarak tahminlerde bulunuyoruz. Örneğin sadece sekiz şehir hastanesinin kira bedelleri bütçe verilerine göre 2018 yılında 1,3 milyar TL idi. İstanbul milletvekili Oya Ersoy’un verdiği araştırma önergesine göre bu kira bedeli bir sonraki yıl beş milyar TL’ye yükseldi. 2020 yılının ilk yedi ayında ise 16 milyar TL’yi aşan miktarda ödeme yapıldı. Şehir hastanelerinin yarattığı devasa kara delik nedeniyle 2019’da Sağlık Bakanlığı yeni hastanelerin devlet eliyle inşa edileceğini açıklamak zorunda kalmıştı. Buna karşın mevcut hastaneler kaynaklı ödemeler devam ediyor.

KÖİ projelerini sistematik bir şekilde takip eden Uğur Emek’in hesaplamaları toplam gelir/talep garantisi miktarını şehir hastaneleri için 81,2 milyar dolar olarak sunuyor. Çeşitli ulaştırma projeleri için verilen garantilerin toplamı 37,4 milyar doları buluyor. Akkuyu Nükleer Santrali’ndeki 35,2 milyar dolarlık gelir garantisini de buna ekleyelim. Fakat dikkat! Ortaya çıkan 153,8 milyar dolarlık dudak uçuklatan rakam doğrudan bir borca dönüşmeyecek. Bu para Türkiye’deki vatandaşlar hizmet aldıkça ödenecek, sözleşme gereği öngörülenden daha düşük hizmet satın alınır, daha az sayıda araç köprüden geçer ve daha az santral elektriği alınırsa aradaki farkı devlet ödeyecek.

Bu muazzam “işbirliklerinde” kur riski devletin üzerinde, sağlanan gelir garantisi nedeniyle esasen devlet elde edebileceği gelirden vazgeçiyor ve bunlara ek olarak AKP sonrasındaki iktidarların da altından kalkmasının zor olacağı bir yük bütün topluma bindiriliyor.

Yeni Ekonomi Programı’nda (2021-23) artık TL garantili projelerden bahsedilse de yürürlükte olanlar ve tamamlananlar yıllar sürecek bir boyunduruk yarattı. Kısacası “günah” çok büyük. Yeni hastaneler eklenmese dahi şehir hastanelerine yapılan ödemeler Sağlık Bakanlığı bütçesini yutacak. Köprü ve otoyol garanti ödemeleri için 2020 yılı programında ayrılan 8,3 milyar TL’nin şimdiden fazlasıyla aşıldığı aşikar.

2019 yılı baharında KÖİ kaynaklı ödemelerin birkaç yıl boyunca 20 milyar TL’nin üzerinde seyretmesini bekleyebileceğimizi yazmıştım. Talebe bağlı olduğu için koşullu yükümlülüklerin ne kadarının realize olacağını kestirmek mümkün değil. Ancak kur kaynaklı fiyat artışı ve talep düşüşü nedeniyle bugün daha önce belirttiğim rakamın iki ya da üç katını telaffuz etmem gerekiyor. Hatırlayacak olursak Türkiye’de vergi gelirleri 2019 yılında 673 milyar olarak kaydedildi. Sonraki yıllar için net oranlar veremesek de, en azından önümüzdeki birkaç yıl boyunca toplam vergi gelirlerinin onda biri ila on beşte biri bir miktarın KÖİ kaynaklı ödemelere gideceğini söylemek mümkün duruyor. Başka bir ifadeyle söyleyecek olursam, haraca bağlandık.

EVET, DEVLETLEŞTİRİLEBİLİR! AMA İRADE VAR MI?

Sanırım en önemli yere artık gelebiliriz: Kamu hizmetlerinin gördürülmesi birkaç müteahhidin, şirketin zenginleşmesini mi sağlamalıdır, yoksa hizmetlerin daha iyi ve uygun koşullarda temini mi amaçlanmalıdır? Sorunun tek bir yanıtı bulunuyor.

Kur krizi nedeniyle yükün arttığını, önümüzdeki 25 yıl boyunca böyle bir kamburla devam edilemeyeceğini biliyoruz. Dolayısıyla müdahale şart. Ancak bu müdahalenin birden farklı şekilde yapılabileceği de bilinmeli. Okuyucuya aşağıda sıraladıklarımdan ilkini AKP’nin dahi yapabileceğini, diğer iki yolun ise ancak farklı bir iktidar konfigürasyonunda mümkün olduğunu söylemeliyim.

En kolay yol göstermelik bir girişimdir, çok büyük zarar oluşturduğu ortada olan projelerde sermayenin “fedakarlık” göstermesi adı altında bir hisse devri gerçekleşebilir. Bu tarz bir devir birkaç köprü ve otoyolla sınırlandırılabilir. Türkiye’de Erdoğan yönetiminin sürekliliğine bel bağlamış çeşitli inşaat grupları kendilerinden istenen adımları, sonraki yıllarda “zararlarının” fazlasıyla karşılanacağını bilerek yerine getirebilirler. Herhangi bir finansal sorunu çözmeyecekse de siyaseten işlevsel olabilir. İhtimal dahilinde olduğunu not etmeli.

İzlenebilecek ikinci kolay yol (ilkinden daha zor olsa da) işletme süreleri sonunda devlete devredilecek olan (ve devlet malı olan) Osmangazi Köprüsü, Çanakkale Köprüsü, İstanbul Üçüncü Köprüsü, Avrasya Tüneli, Ankara-Niğde Otoyolu gibi yatırımlara ilişkin olarak, yüklenici-işletmeci firmaların devletleştirilmeleridir. Yasal değişikliğe dahi gerek olmaksızın yapılabilecek bu işlem kamu yararı gereği devletleştirmedir, 3082 sayılı Kamu Yararının Zorunlu Kıldığı Hallerde, Kamu Hizmeti Niteliği Taşıyan Özel Teşebbüslerin Devletleştirilebilmesi Usul ve Esasları Hakkında Kanun bu tarz bir işleme izin vermektedir. Söz konusu devletleştirmenin gerçekten kamu yararına olması AKP’ye yakın sermaye grupları içinden bilhassa altyapı projelerinde yer alan az sayıdaki grubun pastalarına el atmayı gereksinir. Görünüşe bakılırsa CHP kongresi öncesinde temmuz ayında “hazine garantili işletmeler kamulaştırılacak” satırlarını yazan Kemal Kılıçdaroğlu’nun işaret ettiği yol, sınırları çizilmiş ikinci müdahaleye denk düşüyor.

CHP Genel Sekreteri Selin Sayek Böke’nin “KÖİ modeli ile yapılmış projelerden” bahsetmesi nedeniyle sınırın farklı bir yerden mi çekileceği tartışılırken, topa TÜSİAD Başkanı ve Cumhurbaşkanı da girdi. Sonraki mülakatlarında aynı ifadeleri tekrarlayan Böke’nin turpun büyüğüne, şehir hastanelerine uzanmak istemediğini anlıyoruz.

Bu, bizi en zor ve üçüncü yola getiriyor. Türkiye’de sol, sosyalist ya da ilerici bir iktidarın KÖİ kaynaklı haraca bütünüyle son vermek dışında bir seçeneği yok. Türkiye hukuk sistemine tabi sözleşmelere sahip projelerin kamu yararı gerekçesiyle devletleştirilmesi sadece siyasal iktidarın iradesine bakarken, şehir hastaneleri örneğinde (ve muhtemelen sözleşme ayrıntıları kamudan gizlenen başka bazı projelerde) anlaşmazlıklarda uluslararası tahkim yetkili durumda. Çıkacak uyuşmazlıkların tahkimde çözülmesi kabul edilmiş olduğu için ancak uzun bir hazırlık süreciyle, sözleşme koşullarının değiştirildiği, şirketler tarafından kamunun zarara uğratıldığı, kamuya bindirilen borcun gayrimeşru olduğu kanıtlanmalı.

Hazırlık sırasında, şehir hastaneleri binaları, kamusal üretim maliyetleri göz önünde bulundurularak ve Yiğit Karahanoğulları’nın geçtiğimiz yıl önerdiği üzere karşılığında tahvil çıkartılarak satın alınabilir. Şehir hastanelerindeki hizmetlerin bir süre sonra kamu eliyle görülmesi için planlama yapılarak gerekli adımlar atılabilir. Her devletleştirme süreci, ilkesel olarak çalışanların katılımı ile mal ve hizmet kullananların denetimini öngören bir kamusallaştırma ve demokratikleştirme sürecinin parçası olarak tasarlanmalıdır. KÖİ bağlamında, elbette, siyasi irade beyanı ve sürekli bir siyasi seferberlikle yolsuzluk defterlerinin açılması gerekecektir. Ancak ve ancak bütün kirli çamaşırların, bütün ticari sırların ortaya döküldüğü ve didik didik edildiği, uzun soluklu ve uluslararası hukuk mücadelesine hazırlanılarak; bu sözleşmeleri hazırlayan ve imzalayan siyasi yapının Türkiye’de anayasayı ve yasaları askıya almış olduğu, bu dönemde halkın sırtına bindirilen yeni borcun kabul edilemez bulunduğu ileri sürülerek KÖİ haracı bütünüyle sonlandırılabilir.

Bahsettiğim çıkış, Erdoğan yönetiminin hizmetkârı olmuş hukukçularla ya da devletin on yıllardır mülkiyet transferinde aracı olduğunu bilmezden gelen iktisatçılarla gerçekleşemez. Başta tartışmayı alevlendirmiş bulunan CHP olmak üzere görünürde kitlesel muhalefet partilerinin tıynetinde bu üçüncü ve zor yolu tercih etmek bulunmuyor. Ancak ne yapılabileceğini tartışmaya başlamak dahi, “battık, bittik” diyerek gün geçirmekten evladır. Yük o kadar büyük ki, bu tartışmanın sürmesi kaçınılmazdır.


Ali Rıza Güngen Kimdir?

Siyaset Bilimci, araştırmacı ve çevirmen. Doktorasını ODTÜ Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi’nde tamamladı. 2010 yılında City University of London’da misafir araştırmacıydı. 2013 yılında Türk Sosyal Bilimler Derneği’nin Genç Sosyal Bilimci ödülüne ve Behice Boran Özel Ödülü’ne layık görüldü. 2014-15’te Queen’s University’de doktora sonrası araştırmacı olarak çalışmalarına devam etti. Praksis Dergisi yayın kurulu üyesidir. Türkiye’de borç yönetimi, küresel Güney’de finansallaşma ve devlet kuramı alanlarında yayımlanmış çalışmaları bulunmaktadır.

İLGİNİZİ ÇEKEBİLİR