Amerikalı profesör 'başkanlığı' anlattı

DUVAR - Referanduma sunulacak anayasa değişikliğinin en tartışmalı maddelerinden biri, cumhurbaşkanına verilen kararname çıkarma yetkisi. Metinde bir dizi kısıtlama yer alsa da, muhalefet bu yetkinin bir 'tek adam' yönetimine yol açacağını savunuyor. İktidarsa, bu yetkinin 'daha hızlı ve verimli bir yönetim' sağlayacağı görüşünde.

Dünyanın öbür ucundaysa, Donald Trump'ın başkanlık koltuğuna oturduğu ABD de 'başkanlık kararnameleri'ni tartışıyor. Zira Trump, koltuğa oturur oturmaz yedi ülkenin Müslüman vatandaşlarına vize yasağı getirmek ve kürtaj hakkını destekleyen STK'lara federal fonların kesilmesi de dahil, bir dizi kararnameyle Kongre'yi baypas edip seçim vaatlerini yerine getirmeye başladı. Tabii, Amerikan sisteminin güçlü kuvvetler ayrılığı ilkesinin sonucu olarak davalar da gecikmedi...

Phillip J. Cooper.

Peki ABD'de başkanların sıklıkla başvurduğu kararnameler nasıl denetleniyor? Bir yöneticiye böyle bir yetkinin verildiği bir demokrasinin demokrasi olarak kalabilmesi, yetkinin suistimal edilmemesi için ne tür kısıtlamalar gerekir? 'Başkanın Emri Gereğince: Doğrudan Yürütmenin Kullanımı ve Suistimali (By Order of the President: The Use and Abuse of Executive Direct Action)' adlı kitabın yazarı, Portland Eyalet Üniversitesi'nde Mark O. Hatfield Kamu Yönetimi Okulu'nda kamu yönetimi profesörü olan Phillip J. Cooper'a sorduk...

'YARGI BAĞIMSIZLIĞI ŞART'

Profesör Cooper, başkanların 'kafasına estiği' gibi davranmamasının en önemli garantisi olarak yargı bağımsızlığını gösterdi; "Bizim mahkemelerimizde yargıçlar ister Cumhuriyetçiler ister Demokratlar tarafından atanmış olsun, bağımsızlık geleneğine sahiptir. Trump’ın vize yasağıyla ilgilenen mahkemelere yönelttiği eleştiriye karşı tepkide de görüldüğü gibi, bu geleneğe mahkemeler, avukatlar ve halk dikkatle ve tutkuyla sahip çıkar" dedi.

'MİLLETVEKİLLERİ DE BAŞKANI DENETLER!'

İnternet üzerinden yaptığımız söyleşide, Cooper Amerikan sisteminde siyasetçilerin kendi partilerinden önce seçmenlerine karşı sorumlu olduğuna dikkat çekti; bu nedenle de tartışmalı kararnamelerin Kongre'de çeşitli yollarla yasalaşmasının engellenebildiğini söyledi: "Eğer başkan yetkisini sorunlu bir biçimde kullanırsa, Kongre üyeleri [milletvekilleri] bunu dile getirebilir ve yine seçilebilir. Hatta bazı vakalarda, yeniden seçilebilmek için demokratik bağımsızlık sergilemeleri gerekir."

'VERİMLİLİK DOĞRU ARGÜMAN DEĞİL'

Cooper'ın 'kararname verimlilik getirir' tezine yanıtıysa, "Bu konuyu verimlilik açısından ele almak da doğru değil" oldu. "Şu an kestirme görünen bir şey, sonuçta hiç de verimli olmayabilir" diyen Amerikalı profesör, George W. Bush'un bir kararnamesini yasal altyapı olmadığı için uygulayamayıp Kongre'ye başvurmak zorunda kaldığını hatırlattı.

Phillip J. Cooper'ın sorularımıza verdiği yanıtlar şöyle:

'HANGİ YETKİSİNE DAYANARAK ÇIKARDIĞINI AÇIKLAMALI'

Cooper'ın kitabı, 'Başkanın Emri Gereğince: Doğrudan Yürütmenin Kullanımı ve Suistimali'.

ABD başkanları niçin başkanlık kararnamesi çıkarmaya ihtiyaç duyar? Bu yöntemin, Kongre’nın uzlaşamadığı hallerde verimli bir yönetim biçimi olduğu söylenebilir mi?

Başkanların kararname çıkarmasının birçok sebebi var. Bunlar, memurlara veya askeri politikalara dair birçok kişiyi ilgilendirmeyen teknik görevlerden, şu an ABD’de büyük tartışma yaratan daha geniş çaplı meselelere uzanan nedenler. Diğer yandan, başkanlar bazen Kongre’nin isteksiz göründüğü veya anlaşamadığı konularda emirler çıkarır. Bu tabii ki, başkanın söz konusu emri çıkarabilmek için yasal yetki sahibi olmasını gerektirir. Bir başkanın kararname çıkarırken, Kongre’de kabul edilmiş bir yasadan veya Anayasa’dan yetki alması önemlidir. Bir konuda harekete geçme yetkisi olsa bile, kararnamesi mevcut yasaları veya Anayasa’yı ihlal edemez.

Bu tartışmada eğilim genellikle, başkanın böyle bir yetkisi olup olmadığı sorusuna odaklanır. Fakat başkanın diğer yasal kısıtlamaları ihlal eden bir tavır alıp almadığına da bakmak gerekir. Başkanın harekete geçme yetkisine sahip olması gerekliliği ve yasal kısıtlamalar nedeniyle, başkanlık kararnamelerini basitçe yasama organına bir alternatif gibi düşünmemeliyiz.

Bu konuyu verimlilik açısından ele almak da doğru değil. Şu an kestirme görünen bir şey, sonuçta hiç de verimli olmayabilir. Sözgelimi, Başkan George W. Bush 11 Eylül saldırılarından sonra kararnameyle bir İç Güvenlik Beyaz Saray Ofisi kurduğunda, bu yöntem yasayı Kongre’den çıkarmakla (ki Kongre üyeleri güçlü destek vaat etmişti) uğraşmaktan kolay bir yol gibi görünüyordu. Fakat bu ofisin Kongre’den onay almış bir bütçesi ve yine Kongre tarafından belirlenmiş bir yasal yetkisi yoktu. Bu nedenle, söz konusu ofisin başkanı, hepsi de Kongre onaylı yasal yetki ve bütçeye sahip olan yaklaşık iki düzine federal kurumun birlikte çalışması konusunda çok az şey yapabildi. 2002 sonbaharında, Bush geri adım atmak ve sonuç olarak İç Güvenlik Yasası adıyla kabul edilen düzenleme için Kongre’yle birlikte çalışmak zorunda kaldı.

'ABD'DE HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜNE HERKES SAYGI GÖSTERİR!'

Türkiye’de yeni getirilmek istenen kararname yetkisine karşı eleştirilerden biri, bunun ‘tek adam devleti’ne yol açabileceği yönünde. Amerikan sistemi başkanın bu yetkisini kötüye kullanmamasını nasıl garanti altına alıyor? Eğer bir başkan toplum tarafından bölücü algılanan veya Kongre kararlarıyla çelişen bir kararname çıkarırsa, buna karşı koymanın yasal yolları nedir?

Bir başkanın bu sınırları aştığı hallere kısıtlama getirilmesinin çok sayıda sebebi var. Fakat üç nokta özellikle önemli.  İlki, kuvvetler ayrılığı. Başkan ancak ve ancak, yasal yetkisi varsa bir hareket edebilir ve bu yetkinin büyük kısmını da yasama organından alır. Kongre, hem başkana harekete geçme yetkisini veren yasaları kontrol eder, hem de başkanlık politikalarının uygulanabilmesi için gereken fonun çıktığı bütçeyi belirler. Bu bağlamda, Kongre’nin başkanlık kararlarına soruşturma açarak ve oturumlar düzenleyerek tepki gösterdiğini gördük. Sorunlu davranışları engellemek açısından bunların yeterli olmadığı durumlarda, Kongre’nin başkanlık kurumunun girişimlerine para akışını kestiği veya bir kararnameyi hükümsüz hale getiren yasalar çıkardığı çok sayıda vaka var.

Buna ek olarak, bir başkanlık kararnamesinden olumsuz etkilenen kişiler, Trump’ın göçmen ve sığınmacılara seyahat yasağı ve kısıtlaması getiren kararında da yaşandığı gibi, her zaman dava açabilirler. Görüldüğü üzere, bir mahkemenin bu politikayı, en azından daha kapsamlı bir yargı denetimi yapılabilene kadar durdurması fazla zaman almadı. Uluslararası toplum, birkaç yargıcın verdiği ve farklı tiplerde mahkeme kararlarına tanıklık etti. Bu davalar bazı durumlarda Yüksek Mahkeme’de temyize götürülebiliyor ve bu mahkemenin de her iki partiden başkanlara karşı hükümler verdiğini gördük.

Donald Trump'ın göçmen yasağına karşı protestolarda, "Yasağa hayır, duvara hayır, Trump'a hayır' yazılı pankartlar açıldı. (Fotoğraf: Reuters)

Dolayısıyla güçler ayrılığı ve denge-fren mekanizmaları başkanın gücünü kısıtlamanın yolları. Tabii ki, başkanın partisinin Kongre’de çoğunluk oluşturduğu zamanlarda, çok ileri gitmediği zaman en tepe yöneticiyle kavga etmeme eğilimi ortaya çıkar. Fakat bu durumlarda bile, bir başkanın kendi partisinden üyelerin kırmızı çizgiyi çektiği örnekler de yaşandı. Öncelikle de, eğer davranışları Kongre üyelerine seçim döneminde zorluklar çıkarıyorsa, başkanın başı belada olabilir.

Tüm bunların üzerinde, boş sözler gibi görünse ve bazıları gerçekten önemli olup olmadığını sorgulasa bile, her zaman mevcut olan daha geniş kapsamlı bir mesele var: ABD’de hukukun üstünlüğü geçerlidir. Yüksek Mahkeme’nin uzun zaman önce dediği gibi, “Bu ülkede hiç kimse hukukun üzerinde olacak kadar yüksek bir mertebede değildir… Hükümetin en üstten en alta her bir yetkilisi hukuka tabidir ve ona uymak zorundadır.” Başkan Nixon’ın tecrübe ettiği gibi, eğer bir başkan çok ileri giderse siyasi yelpazenin her tarafından insanlar çizgiyi çekmeye isteklidir.

'MEVCUT YASALARI İHLAL EDEMEZ'

ABD’de başkanlık kararnameleri üzerinde herhangi bir kısıtlama var mı? Yoksa her başkan her istediği konuda bir kararname çıkarabilir mi?

Daha önceden de belirttiğim gibi, başkanın o kararı hangi yetkisinden destek alarak çıkardığını tanımlaması gerekir. Başkanlar bazen kararnamelerde açık ve ayrıntılı bir dil yerine yüzeysel ifadeler kullanıyor. Fakat eğer bir dava açılırsa, söz konusu yetkinin kaynağını izah etmesi gerekir.

Başkanlık kararnameleri mevcut yasaları veya Amerikan Anayasası’nı da ihlal edemez.

Yasalar ile yeni bir başkanlık kararnamesi arasında bir çelişki varsa hangisi uygulanır? Aralarında bir çelişki var mıdır?

‘Yasa’ terimi, Anayasa’dan başlayarak çok çeşitli düzenlemeleri içerir. Bir başkanlık kararnamesi bunlarla çelişemez. Söz gelimi, Trump, fiyat düzenleme kurumlarına maliyet kısma ve kurallarını azaltma talimatı verdi. Fakat şimdiden bir dava açılmış durumda. Davacılar, bu kurumların birçoğunun yasaların zorunlu kıldığı kuralları uyguladığını ve bu kuralları yasalar değişmeden kaldırmanın yasadışı olacağını savunuyor. Eğer mahkemeler de bu kanaate varırsa, yasa kararnameye üstün gelecek.

'CLINTON MUHALEFET KARŞISINDA GERİ ADIM ATTI'

Başkanın geri çekmek zorunda kaldığı veya yargının iptal ettiği tartışmalı kararnamelere örnek verebillir misiniz?

Her ikisine de çok sayıda örnek var. Yeni başkanlar genelde seleflerinin çıkardığı kararnameleri geri çeker. Güçlü siyasi direnişle karşılaştıkları zamanlarda veya iyi işlemeyen kararnameler söz konusu olduğunda, bazen kendi aldıkları kararları bile değiştirirler.

Söz gelimi, Başkan Bill Clinton federal kurumların, eyaletler, yerel yönetimler ve yerlilerle nasıl çalışması gerektiğine dair bir kararname çıkarmıştı. Eyaletlerden ve yerel hükümetlerden öylesine büyük bir muhalefet geldi ki, yönetim kararı geri çekti ve çok farklı bir kararname yayınladı. Başkanlık kararnamelerinin mahkemeler tarafından iptal edildiği çok çeşitli vakalar da yaşandı.

'VEKİLLERİN BAĞIMSIZ OLMASI ÖNEMLİ'

Son olarak, neredeyse 100 yıldır parlamenter sistemle yönetilen bir ülkeye, güçlü bir yöneticinin yetkilerini suistimal etmemesi için ne gibi denetim mekanizmaları önerirsiniz?

Siyasi ve yasal sistemine hâkim olmadığım bir ülkenin yöneticilerine ne yapmaları gerektiğini söylemeye kalkışmak istemem. Fakat şunu söyleyebilirim: Bizim sistemimiz, yasama organı üyelerinin [milletvekillerinin] siyasi partilerinden çok seçmenlerine karşı sorumlu olacağı şekilde tasarlandı. Parlamenter sistemle yönetilen bazı ülkelerde, bu bağımsızlığın Amerikan partilerinde düzensizlik yarattığı ve bir bedeli olduğuna dair yorumlar yapılıyor.

TBMM'deki Anayasa değişikliği oylamalarından bir kare.

Bu doğru, fakat aynı zamanda da şu anlama geliyor: Eğer başkan yetkisini sorunlu bir biçimde kullanırsa, Kongre üyeleri [milletvekillleri] bunu dile getirebilir ve yine seçilebilir. Hatta bazı vakalarda, yeniden seçilebilmek için demokratik bağımsızlık sergilemeleri gerekir.

Ayrıca, bizim mahkemelerimizde yargıçlar ister Cumhuriyetçiler ister Demokratlar tarafından atanmış olsun, bağımsızlık geleneğine sahiptir. Trump’ın vize yasağıyla ilgilenen mahkemelere yönelttiği eleştiriye karşı tepkide de görüldüğü gibi, bu geleneğe mahkemeler, avukatlar ve halk dikkatle ve tutkuyla sahip çıkar. ABD tarihindeki önemli kavşaklarda, tam da bağımsızlığa duyulan bu bağlılık ve hukukun üstünlüğü, ülkemizin ve halkının korunması için kritik önem taşımıştır.